當(dāng)前私募基金監(jiān)管體系
私募基金監(jiān)管原則及思路
在2016年4月29日證監(jiān)會(huì)例行新聞發(fā)布會(huì)中，證監(jiān)會(huì)私募基金監(jiān)督部主任陳自強(qiáng)表示，當(dāng)前私募基金監(jiān)管遵循“統(tǒng)一監(jiān)管、功能監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管”的基本原則，按照“扶優(yōu)限劣”、“差異化監(jiān)管”的思路開展監(jiān)管工作。
（一）監(jiān)管原則：統(tǒng)一監(jiān)管、功能監(jiān)管、適度監(jiān)管、分類監(jiān)管
1、統(tǒng)一監(jiān)管
統(tǒng)一監(jiān)管，就是落實(shí)《證券投資基金法》和中央編辦關(guān)于私募股權(quán)投資基金監(jiān)管職責(zé)分工要求，將私募證券基金、私募股權(quán)基金、創(chuàng)業(yè)投資基金和其他私募基金等各類私募基金納入統(tǒng)一監(jiān)管。
2、功能監(jiān)管
功能監(jiān)管就是對不同機(jī)構(gòu)條線下的私募基金業(yè)務(wù)，鑒于其具有相同的功能屬性，進(jìn)而實(shí)行統(tǒng)一的功能監(jiān)管。
這主要包括了各類私募基金執(zhí)行統(tǒng)一的合格投資者標(biāo)準(zhǔn)，均應(yīng)當(dāng)遵守非公開募集、投資運(yùn)作、信息披露等規(guī)范性要求，防范監(jiān)管套利。
目前，證監(jiān)會(huì)已經(jīng)在探索實(shí)施對證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的證券公司、基金管理公司、期貨公司及其子公司從事私募基金業(yè)務(wù)的統(tǒng)一功能監(jiān)管。這一進(jìn)程預(yù)計(jì)有望將在大資管新規(guī)實(shí)施后加速。
3、適度監(jiān)管
適度監(jiān)管就是私募基金不設(shè)行政審批，而是實(shí)行事中事后監(jiān)管，充分發(fā)揮投資者和市場對私募基金管理人的約束，以及私募基金管理人的自我約束作用。
行業(yè)監(jiān)管和自律監(jiān)管主要從資金募集、投資運(yùn)作、信息披露等環(huán)節(jié)入手，提出原則性底線監(jiān)管要求。
4、分類監(jiān)管
實(shí)踐中，鑒于私募基金管理人股東控制權(quán)復(fù)雜、資金來源多樣、管理人內(nèi)控薄弱、兼營一級和二級市場業(yè)務(wù)沖突大于互補(bǔ)的現(xiàn)實(shí)，中基協(xié)要求私募證券、私募股權(quán)和其他私募業(yè)務(wù)分類經(jīng)營且不得兼營，對其采取有差異的分類審核標(biāo)準(zhǔn)。這既是為了避免在管理人層面出現(xiàn)重大利益沖突和利益輸送風(fēng)險(xiǎn)，也是為了維護(hù)基金的本質(zhì)，推動(dòng)行業(yè)專業(yè)化發(fā)展。
目前的分類監(jiān)管，就是在統(tǒng)一立法、統(tǒng)一登記備案的基礎(chǔ)上，根據(jù)各類私募基金投資標(biāo)的的不同，對私募證券基金、私募股權(quán)基金和創(chuàng)業(yè)投資基金等分別進(jìn)行備案，提出不同的監(jiān)管要求。
同時(shí)根據(jù)各類私募基金的管理規(guī)模大小、投資者人數(shù)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)程度、投訴舉報(bào)等維度，以問題和風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，進(jìn)行分類監(jiān)測和檢查。
在2017年底，證監(jiān)會(huì)私募基金監(jiān)管部主任陳自強(qiáng)指出，還將探索分類分級監(jiān)管加強(qiáng)誠信激勵(lì)約束。
證監(jiān)會(huì)將根據(jù)私募機(jī)構(gòu)的合規(guī)守信情況和不同類型私募基金的特點(diǎn)，研究制定分類分級標(biāo)準(zhǔn)，在風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、現(xiàn)場檢查、信息披露等方面提出不同監(jiān)管要求，并實(shí)施差異化監(jiān)管安排。
在此基礎(chǔ)上，完善私募基金登記備案制度和分類公示制度，加強(qiáng)私募行業(yè)誠信建設(shè)，對合規(guī)水平和誠信水平較高的機(jī)構(gòu)給予有力激勵(lì)，對違規(guī)失信機(jī)構(gòu)給予應(yīng)有的誠信約束。
（二）監(jiān)管思路：扶優(yōu)限劣、差異化監(jiān)管
在扶優(yōu)限劣方面，證監(jiān)會(huì)將創(chuàng)造條件鼓勵(lì)優(yōu)秀機(jī)構(gòu)做大做強(qiáng)，同時(shí)清理違規(guī)、失聯(lián)和空殼機(jī)構(gòu)。
1、扶優(yōu)
鼓勵(lì)的政策主要體現(xiàn)在6個(gè)方面：
（1）允許符合條件的私募機(jī)構(gòu)申請公募基金管理人業(yè)務(wù)牌照；
（2）允許符合條件的私募機(jī)構(gòu)在銀行間債券市場開戶；
（3）研究并盡快明確私募機(jī)構(gòu)在新三板掛牌問題；
（4）推動(dòng)引導(dǎo)保險(xiǎn)資金等長期資金投資符合條件的創(chuàng)業(yè)投資基金；
（5）支持有條件的私募機(jī)構(gòu)開展境外投資業(yè)務(wù)；
（6）通過分類公示推出行業(yè)最佳實(shí)踐，宣傳優(yōu)秀私募機(jī)構(gòu)。
2、限劣
在“限劣”方面，證監(jiān)會(huì)通過組織現(xiàn)場檢查和配合地方政府打非等，查處行業(yè)違法違規(guī)行為、對失聯(lián)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公示、對違法違規(guī)機(jī)構(gòu)撤銷管理人登記、對長期沒有展業(yè)的機(jī)構(gòu)注銷登記等，引導(dǎo)真正專業(yè)、規(guī)范的私募機(jī)構(gòu)開展業(yè)務(wù)。
3、差異化監(jiān)管
在差異化監(jiān)管方面，前期中基協(xié)對不同類別的私募基金從業(yè)人員資格考試范圍、信息披露內(nèi)容和頻率、托管機(jī)構(gòu)資質(zhì)要求、合同指引版本等方面進(jìn)行了差異化自律探索，但是相關(guān)的差異化制度安排還需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。
如在事后風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測領(lǐng)域，對于證券類基金，將主要關(guān)注其杠桿情況、內(nèi)幕交易、操縱市場等情況；對股權(quán)類基金，將主要關(guān)注資金募集合規(guī)情況和利益沖突情況。
考慮到股權(quán)創(chuàng)投類基金已經(jīng)有一定的自律管理基礎(chǔ)，可以充分發(fā)揮各地股權(quán)、創(chuàng)投協(xié)會(huì)作用，在考試、培訓(xùn)、信用體系建設(shè)和行業(yè)最佳實(shí)踐等方面開展合作。
（三）監(jiān)管組織體系：證監(jiān)會(huì)指導(dǎo)、多機(jī)構(gòu)相互配合
1、證監(jiān)會(huì)監(jiān)管職責(zé)
證監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)對私募基金實(shí)施統(tǒng)一集中行政監(jiān)管。
根據(jù)《證券投資基金法》，證監(jiān)會(huì)承擔(dān)以下職責(zé)：擬訂監(jiān)管私募基金的規(guī)則、實(shí)施細(xì)則；擬訂私募基金合格投資者標(biāo)準(zhǔn)、信息披露規(guī)則等；負(fù)責(zé)私募基金的信息統(tǒng)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測工作；組織對私募基金開展監(jiān)督檢查；牽頭負(fù)責(zé)私募基金風(fēng)險(xiǎn)處置工作；指導(dǎo)中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)開展登記備案工作；負(fù)責(zé)私募基金的投資者教育保護(hù)、國際交往合作等工作。
為更好履行監(jiān)管職責(zé)，證監(jiān)會(huì)于 2014 年 4 月成立了私募基金監(jiān)管部，專門負(fù)責(zé)私募基金監(jiān)管。
2、地方證監(jiān)局職責(zé)
各地方證監(jiān)局依照中國證監(jiān)會(huì)的授權(quán)履行職責(zé)，負(fù)責(zé)對經(jīng)營所在地在其轄區(qū)內(nèi)的私募證券投資基金管理人進(jìn)行日常監(jiān)管，包括對公司治理及其內(nèi)部控制、私募基金運(yùn)作等進(jìn)行日常監(jiān)管。
目前對私募基金的各項(xiàng)現(xiàn)場檢查，通常都由地方證監(jiān)局具體實(shí)施。
3、中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)職責(zé)
中基協(xié)成立于2012年6月6日，是依據(jù)《基金法》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》在國家民政部登記的社會(huì)團(tuán)體法人，系證券投資基金行業(yè)的自律性組織，接受中國證監(jiān)會(huì)和國家民政部的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理。
根據(jù)《基金法》及證監(jiān)會(huì)授權(quán)，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)的主要職責(zé)包括：
（1）教育和組織會(huì)員遵守有關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)投資者合法權(quán)益；
（2）依法維護(hù)會(huì)員的合法權(quán)益，反映會(huì)員的建議和要求；
（3）制定實(shí)施行業(yè)自律規(guī)則，監(jiān)督、檢查會(huì)員及其從業(yè)人員的執(zhí)業(yè)行為，對違反自律規(guī)則和協(xié)會(huì)章程的給予紀(jì)律處分；
（4）制定執(zhí)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范，組織從業(yè)考試、資質(zhì)管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；
（5）提供會(huì)員服務(wù)，組織行業(yè)交流，推動(dòng)行業(yè)創(chuàng)新，開展行業(yè)宣傳和投資者教育；
（6）對會(huì)員間、會(huì)員與客戶之間發(fā)生業(yè)務(wù)糾紛進(jìn)行調(diào)解；
（7）依法辦理私募基金的登記、備案；
（8）中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)章程規(guī)定的其他職責(zé)。
此外，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會(huì)制定發(fā)布了《紀(jì)律處分實(shí)施辦法（試行）》《投訴處理辦法（試行）》《糾紛調(diào)解規(guī)則（試行）》《自律檢查規(guī)則（試行）》，配套建立投訴、受理、檢查、調(diào)解、答復(fù)工作機(jī)制。同時(shí)，成立自律監(jiān)察專業(yè)委員，引入市場機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、高校等專家資源，隨機(jī)組成審理小組，優(yōu)化紀(jì)律處分工作機(jī)制。
4、其他機(jī)構(gòu)職責(zé)
上交所、深交所、中金所等交易所，以及中國證券登記結(jié)算有限公司、中央國債登記結(jié)算有限責(zé)任公司等證券登記機(jī)構(gòu)，均對私募證券投資基金的運(yùn)作同樣十分重要，從不同業(yè)務(wù)角度對私募證券投資基金實(shí)施自律管理。
證券交易所設(shè)有基金交易監(jiān)控系統(tǒng)，對私募證券投資基金在證券市場的投資運(yùn)作行為的合法合規(guī)性進(jìn)行日常監(jiān)控，重點(diǎn)監(jiān)控涉嫌違法違規(guī)的交易行為。交易所在監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)私募基金交易行為異常，涉嫌違法違規(guī)的，可視情況采取電話提示、警告、約談、公開譴責(zé)等措施，并向證監(jiān)會(huì)報(bào)告。
至此，對于私募證券投資基金的監(jiān)管組織體系如下——
（四）監(jiān)管趨勢：強(qiáng)化法規(guī)建設(shè)，加大執(zhí)法力度，完善自律規(guī)則
1、強(qiáng)化法規(guī)建設(shè)
證監(jiān)會(huì)近期將推動(dòng)完善行業(yè)頂層設(shè)計(jì)，配合國務(wù)院立法部門做好《私募投資基金管理暫行條例》（以下稱“《條例》”）社會(huì)征求意見評估和吸收工作，推動(dòng)《條例》盡快出臺(tái)；同時(shí)根據(jù)《條例》的進(jìn)展，加快修訂《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》，對《條例》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化和補(bǔ)充，豐富監(jiān)管手段。
2、加大執(zhí)法力度
證監(jiān)會(huì)將保持檢查執(zhí)法頻率和覆蓋率，通過專項(xiàng)檢查、常規(guī)檢查、風(fēng)險(xiǎn)核查等，嚴(yán)厲懲治私募領(lǐng)域違法違規(guī)行為，加大責(zé)任追究力度。
證監(jiān)會(huì)同時(shí)將抓緊完善私募基金監(jiān)管信息系統(tǒng)，建立健全私募基金信息統(tǒng)計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測指標(biāo)體系，嵌入私募基金監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)科技化風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
3、完善協(xié)會(huì)自律規(guī)則
一方面，協(xié)會(huì)將強(qiáng)化私募機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度要求，切實(shí)防范利益沖突。并維護(hù)基金的本質(zhì)，強(qiáng)化專業(yè)化經(jīng)營要求。
同時(shí)，協(xié)會(huì)將探索行業(yè)信用體系建設(shè)，營造良好信用生態(tài)。在2018年，協(xié)會(huì)將在完成和發(fā)布《私募證券投資基金管理人會(huì)員信用信息報(bào)告》的基礎(chǔ)上，將有序啟動(dòng)私募股權(quán)和創(chuàng)投管理人會(huì)員信用報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)制訂工作，逐步將信用信息報(bào)告服務(wù)擴(kuò)展到協(xié)會(huì)全部私募類會(huì)員。
此外，協(xié)會(huì)將進(jìn)一步提升行業(yè)專業(yè)化水平。協(xié)會(huì)正組織私募基金行業(yè)各方，抓緊研究設(shè)置“資產(chǎn)配置類私募投資基金管理人”的機(jī)構(gòu)類型和產(chǎn)品類型，以滿足專業(yè)私募基金投資者對所投私募基金配置大類資產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)需求。
